Inleiding
Met ingang van 1 januari 2024 is de Omgevingswet van kracht. Bij nadeelcompensatie onder de Omgevingswet is de peildatum een belangrijk aandachtspunt. Over de invoering daarvan wordt wel gezegd dat hiermee de grootste wetgevingsoperatie sinds de invoering van de Nederlandse Grondwet in 1848 is afgerond. De Omgevingswet brengt diverse voorheen afzonderlijke wetten en regelingen samen in één wet en vier algemene maatregelen van bestuur. Bij een wetgevingsoperatie van een dergelijke omvang maakt de wetgever uiteraard principiële keuzes. Deze keuzes brengen wijzigingen mee ten opzichte van het voorheen geldende recht. Zo ook bij de Omgevingswet.
Een terrein waarop duidelijke verschillen bestaan tussen het oude en nieuwe recht is het planschade-/nadeelcompensatierecht. In een aantal afzonderlijke bijdragen gaan we nader in op enkele van deze wijzigingen. Daarbij staan ook de mogelijke gevolgen voor de praktijk centraal. De rechtspraak zal waarschijnlijk nog een belangrijke rol spelen bij het beslechten van principiële geschilpunten. Daarnaast blijft het oude recht door het overgangsrecht nog geruime tijd van kracht. Beide aspecten zullen de komende jaren ongetwijfeld voor veel dynamiek in de jurisprudentie zorgen.
In de vorige bijdrage is ingegaan op enkele terminologische verschillen tussen het oude recht en de Omgevingswet en is tevens aandacht besteed aan de eveneens per 1 januari 2024 in werking getreden afdeling 4.5 van de Algemene wet bestuursrecht (‘Awb’). In deze bijdrage zal worden ingegaan op de peildatum en de aan te leggen (planologische) vergelijking.
De peildatum bij nadeelcompensatie onder de Omgevingswet
De peildatum is een belangrijk ijkpunt voor het antwoord op de vraag of iemand schade lijdt door een planologische of ruimtelijke ontwikkeling. Onder het oude recht (de Wro) was de peildatum de datum waarop het gestelde schadeveroorzakende besluit in werking trad. Denk bijvoorbeeld aan een bestemmingsplan. Daarbij maakte het niet uit of iemand de toegestane planologische ontwikkeling daadwerkelijk realiseerde.
Met de invoering van de Omgevingswet geldt een andere invulling van de peildatum. Onder de Omgevingswet ligt de peildatum voor nadeelcompensatie namelijk op het moment dat de schade daadwerkelijk optreedt. Dat kan bijvoorbeeld het moment van de vergunningverlening of de start van de activiteiten zijn. Ook kan het gaan om het moment waarop het bevoegd gezag informatie ontvangt over de start van de activiteiten.
Aansluiting bij de feitelijke situatie
De gewijzigde peildatum komt mede voort uit de globale strekking van het omgevingsplan. Het omgevingsplan hoeft immers niet tot in detail te beschrijven wat op een locatie wel of niet is toegestaan. Met de gewijzigde peildatum sluit de wetgever vooral aan bij het moment waarop daadwerkelijk iets verandert in de fysieke leefomgeving.
Onder het oude recht kon planschade al ontstaan door ‘slechts’ een wijziging van het planologische regime. Denk bijvoorbeeld aan de wijziging van een bestemmingsplan. Dit kon ook gebeuren zonder dat iemand de toegestane ontwikkeling daadwerkelijk realiseerde. Het oude recht kon daardoor leiden tot vergoeding van theoretische schade. Een planologische mogelijkheid kon al tot planschade leiden, hoewel niemand die mogelijkheid nog had benut. Met de invoering van de Omgevingswet heeft de wetgever bij de peildatum afscheid genomen van deze theoretische schade.
De (planologische) vergelijking
Naast de gewijzigde peildatum valt ook de gewijzigde vergelijking binnen de nieuwe nadeelcompensatieregeling op.
Illustratief voor de vergelijking onder het oude recht (Wro) is de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘de Afdeling’) in de zaak Hardenberg (ABRvS 24 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:225):
“Voor de beoordeling van een aanvraag om tegemoetkoming in planschade wordt onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en schade lijdt of zal lijden. Hiertoe wordt een vergelijking gemaakt tussen het planologische regime na de inwerkingtreding van de wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze schade heeft veroorzaakt, met het onmiddellijk daaraan voorafgaande planologisch regime. In die vergelijking wordt in beginsel uitgegaan van de voor de aanvrager meest ongunstige invulling van de mogelijkheden van het oude en nieuwe planologische regime. Slechts indien de meest ongunstige invulling van deze mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid valt uit te sluiten, bestaat aanleiding voor afwijking van dit uitgangspunt.”
Van een planologische naar een feitelijke vergelijking
De oude planschaderegeling op grond van de Wro kende dus een sterk theoretische beoordeling met een hoog abstractieniveau. Daarbij stelde men de schade in beginsel in één keer vast. Een uitzondering op het uitgangspunt van planmaximalisatie gold als realisering van de maximale bouw- of gebruiksmogelijkheden ‘met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid’ kon worden uitgesloten. Privaatrechtelijke belemmeringen konden daar bijvoorbeeld aanleiding voor geven. Onder de Omgevingswet geldt in ieder geval bij indirecte schade een andere koers. Het gaat daarbij om waardevermindering van een onroerende zaak. In plaats van een planologische vergelijking staat bij artikel 15.3 en 15.4 de vergelijking van de feitelijke situaties centraal. Kort gezegd: wat is en wat wordt er daadwerkelijk gerealiseerd?
Daarbij valt een parallel te trekken met de hiervoor behandelde peildatum. Ook die sluit aan op het moment waarop daadwerkelijk iets verandert in de fysieke leefomgeving. De wetgever heeft niet bepaald of deze wijze van vergelijken ook geldt bij directe schade door waardevermindering van een onroerende zaak. Hetzelfde geldt voor inkomensschade. De bestuursrechter zal hierover waarschijnlijk de komende jaren duidelijkheid moeten geven.
Vergelijking volgens de Memorie van Toelichting
De Memorie van Toelichting (Kamerstukken II 2018/19, 34986, nr. 3, p. 229/236) illustreert hoe de vergelijking onder de Omgevingswet plaatsvindt:
“………. in gevallen als bedoeld in de artikelen 15.1, tweede lid, gelezen in samenhang met de artikelen 15.3 en 15.4, (wordt) de schade niet (…) vastgesteld aan de hand van een vergelijking tussen de maximale mogelijkheden van het oude en nieuwe regime, zoals het geval is onder de Wro. In plaats hiervan zal de vaststelling van de schade zich in die gevallen, veel meer dan nu het geval is, richten op de feitelijke situatie. Het vaststellen van de omvang van de schade sluit hiermee aan op de wijzigingen die daadwerkelijk in de fysieke leefomgeving worden aangebracht. (…) Artikel 15.3 leidt ertoe dat in geval van indirecte schade, de waardevermindering van een onroerende zaak wordt vastgesteld aan de hand van de feitelijke situatie voor en na de verlening van de omgevingsvergunning.”
Vragen voor de praktijk
De vergelijking onder de Omgevingswet roept voor de praktijk nog de nodige vragen op. De feitelijke situatie vormt immers het uitgangspunt. Maar moet een taxateur daardoor volledig voorbijgaan aan het voorgaande planologische regime ter plaatse? En geldt dat ook als dit grote consequenties kan hebben en het planologische regime zijn schaduw al ruimschoots vooruitwerpt? Denk bijvoorbeeld aan de planologische mogelijkheid om op korte afstand van een vrijstaande woning een bedrijf op te richten. Moet een taxateur die mogelijkheid volledig wegdenken?
Het wegdenken van dergelijke planologische waardedrukkende effecten kan tot een hogere woningwaarde leiden. De taxateur kan de waarde daardoor mogelijk overschatten. Bij de gewijzigde peildatum gaat de Omgevingswet vergoeding van theoretische schade tegen. De regeling over de planologische vergelijking kan daarentegen juist weer tot vergoeding van theoretische schade leiden. In het genoemde voorbeeld kan de taxateur de woningwaarde te hoog inschatten. Hij houdt dan immers geen rekening met de nadelige planologische mogelijkheid om in de nabijheid van de woning een bedrijf op te richten.
De bestuursrechtspraak zal over deze en daarmee samenhangende vragen duidelijkheid moeten verschaffen.
Afsluitende opmerkingen
In deze bijdrage is stilgestaan bij de peildatum, theoretische schade en de gewijzigde vergelijking ter beoordeling van een verzoek om nadeelcompensatie. In de volgende bijdrage zal worden ingegaan op de wijzigingen die de Omgevingswet teweegbrengt met betrekking tot het schadebegrip.
Meer informatie
Deze bijdrage is geschreven door Ben van Nieuwaal van LVH Advocaten. Neem in geval van vragen contact met ons op.
