Inleiding
Met ingang van 1 januari 2024 is de Omgevingswet van kracht. Met de inwerkingtreding daarvan wordt wel gezegd dat de grootste wetgevingsoperatie is afgerond sinds de invoering van de Nederlandse Grondwet in 1848. Diverse voorheen bestaande afzonderlijke wetten en regelingen zijn met de Omgevingswet ondergebracht in één wet en vier algemene maatregelen van bestuur. Bij een wetgevingsoperatie van een dergelijke omvang, worden uiteraard (principiële) keuzes gemaakt die een wijziging teweegbrengen ten opzichte van het voorheen geldende recht. Zo ook in het kader van de Omgevingswet.
Een terrein van de Omgevingswet waar zich overduidelijk (principiële) verschillen aftekenen tussen het oude en het nieuwe recht is het planschade- / nadeelcompensatierecht. In een aantal afzonderlijke bijdragen zal op enkele van deze wijzigingen nader worden ingegaan en zal worden stilgestaan bij de (mogelijke) gevolgen daarvan voor de praktijk. Bij ieder van deze onderwerpen zal er voor de rechtspraak waarschijnlijk nog een belangrijke taak zijn weggelegd om principiële (geschil)punten te beslechten. Dat aspect, in combinatie met het gegeven dat het oude recht op grond van het overgangsrecht nog geruime tijd van kracht zal blijven, zal de komende jaren ongetwijfeld voor veel dynamiek in de jurisprudentie zorgen.
In de vorige bijdrage is ingegaan op enkele terminologische verschillen tussen het oude recht en de Omgevingswet en is tevens aandacht besteed aan de eveneens per 1 januari 2024 in werking getreden afdeling 4.5 van de Algemene wet bestuursrecht (‘Awb’). In deze bijdrage zal worden ingegaan op de peildatum en de aan te leggen (planologische) vergelijking.
De peildatum
De peildatum is een belangrijk ijkpunt voor het antwoord op de vraag of als gevolg van een planologische / ruimtelijke ontwikkeling schade wordt geleden. Onder het oude recht (de Wro) was de peildatum de datum waarop het gestelde schadeveroorzakende besluit (bijvoorbeeld een bestemmingsplan) in werking is getreden, ongeacht of de planologische ontwikkeling die werd toegestaan ook daadwerkelijk is gerealiseerd. Met deze invulling van de peildatum, is met de inwerkingtreding van de Omgevingswet gebroken. Onder de Omgevingswet ligt de peildatum voor nadeelcompensatie (immers is afscheid genomen van de term ‘planschade’) namelijk op het moment dat de schade daadwerkelijk optreedt. Dat moment kan zijn: het moment van de vergunningverlening, de start van de activiteiten of het moment waarop het bevoegd gezag over de start van de activiteiten is geïnformeerd.
De gewijzigde peildatum op grond van de Omgevingswet komt mede voort uit de globale strekking van het omgevingsplan. Het omgevingsplan hoeft immers niet tot in detail te beschrijven wat op een locatie wel of niet is toegestaan. Met de wijziging van de peildatum is met name beoogd om aan te sluiten bij het moment dat er daadwerkelijk iets verandert in de fysieke leefomgeving. Onder het oude recht kon immers planschade ontstaan als gevolg van ‘slechts’ de wijziging van het planologische regime (bijv. de wijziging van een bestemmingsplan) zonder dat tot realisatie van de toegestane ontwikkeling werd overgegaan. Onder het oude recht kon dit dus resulteren in vergoeding van theoretische schade. Immers, wat planologisch was toegestaan, kon – hoewel (nog) niet gerealiseerd – reeds als gevolg van de gewijzigde planologische werkelijkheid, al resulteren in planschade. Met de invoering van de Omgevingswet is wat betreft de gewijzigde peildatum, van de mogelijkheid van theoretische schade afscheid genomen.
De (planologische) vergelijking
Naast een andere peildatum, springt ook de gewijzigde vergelijking in het kader van de nieuwe nadeelcompensatieregeling in de Omgevingswet in het oog. Illustratief voor de vergelijking onder het oude recht (Wro) is de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘de Afdeling’) in de zaak Hardenberg (ABRvS 24 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:225) waarin wordt overwogen: “Voor de beoordeling van een aanvraag om tegemoetkoming in planschade wordt onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en schade lijdt of zal lijden. Hiertoe wordt een vergelijking gemaakt tussen het planologische regime na de inwerkingtreding van de wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze schade heeft veroorzaakt, met het onmiddellijk daaraan voorafgaande planologisch regime. In die vergelijking wordt in beginsel uitgegaan van de voor de aanvrager meest ongunstige invulling van de mogelijkheden van het oude en nieuwe planologische regime. Slechts indien de meest ongunstige invulling van deze mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid valt uit te sluiten, bestaat aanleiding voor afwijking van dit uitgangspunt.”
De oude planschaderegeling op grond van de Wro kende dus een sterk theoretische beoordeling met een hoog abstractieniveau waarbij schade in beginsel in één keer werd vastgesteld. Een uitzondering op het uitgangspunt van planmaximalisatie, betrof het geval dat realisering van de maximale bouw- of gebruiksmogelijkheden ‘met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid’ kon worden uitgesloten (bijvoorbeeld als gevolg van privaatrechtelijke belemmeringen). Onder de Omgevingswet wordt in ieder geval bij indirecte schade in de vorm van waardevermindering van een onroerende zaak een andere koers gevaren. In plaats van het planologisch vergelijken (de maximale planologische invulling), gaat het bij de Omgevingswet bij artikel 15.3 en 15.4 om het vergelijken van de feitelijke situaties (kort gezegd: wat is en wordt er gerealiseerd?). In dat kader valt er een parallel te trekken met de hiervoor behandelde andere peildatum die immers aansluit op het moment waarop er daadwerkelijk iets verandert in de fysieke leefomgeving. Of deze wijze van vergelijken ook geldt bij directe schade in de vorm van waardevermindering van een onroerende zaak of in geval van inkomensschade heeft de wetgever niet bepaald en zal dus waarschijnlijk de komende jaren door de bestuursrechter moeten worden uitgemaakt.
Illustratief voor de wijze waarop de (planologische) vergelijking op grond van de Omgevingswet plaatsvindt, is de opmerking in de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II 2018/19, 34986, nr. 3, p. 229 / 236) waarin wordt opgemerkt: “………. in gevallen als bedoeld in de artikelen 15.1, tweede lid, gelezen in samenhang met de artikelen 15.3 en 15.4, (wordt) de schade niet (…) vastgesteld aan de hand van een vergelijking tussen de maximale mogelijkheden van het oude en nieuwe regime, zoals het geval is onder de Wro. In plaats hiervan zal de vaststelling van de schade zich in die gevallen, veel meer dan nu het geval is, richten op de feitelijke situatie. Het vaststellen van de omvang van de schade sluit hiermee aan op de wijzigingen die daadwerkelijk in de fysieke leefomgeving worden aangebracht. (…) Artikel 15.3 leidt ertoe dat in geval van indirecte schade, de waardevermindering van een onroerende zaak wordt vastgesteld aan de hand van de feitelijke situatie voor en na de verlening van de omgevingsvergunning.”
De vergelijking die onder de werking van de Omgevingswet zal moeten worden gemaakt, roept voor de praktijk nog wel de nodige vragen op. Als immers dient te worden aangesloten bij de feitelijke situatie, dient dan bijvoorbeeld (door een taxateur) volledig voorbij te worden gegaan aan het (voorgaande) toepasselijke planologische regime ter plaatse? Ook als dat bijvoorbeeld grote consequenties kan hebben en in zoverre zijn schaduw al ruimschoots vooruitwerpt? Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan de planologische mogelijkheid tot oprichting van een bedrijf op korte afstand tegenover een vrijstaande woning die dan weggedacht zou moeten worden. Het wegdenken van dergelijke planologische waardedrukkende effecten kan wel tot gevolg hebben dat de woningwaarde bij een taxatie hoger uitvalt dan dat met deze effecten wel rekening was gehouden (overschatting). Waar bij de gewijzigde peildatum vergoeding van theoretische schade wordt tegengegaan (zie hiervoor), kan de regeling van de Omgevingswet met betrekking tot de planologische vergelijking juist weer resulteren in vergoeding van theoretische schade omdat, in het hiervoor gegeven voorbeeld, de woningwaarde te hoog wordt ingeschat / getaxeerd (immers geabstraheerd van de nadelige planologische mogelijkheid tot oprichting van een bedrijf in de nabijheid van de woning). Onder andere hierover en daarmee samenhangende vragen zal de bestuursrechtspraak duidelijkheid moeten gaan verschaffen.
Afsluitende opmerkingen
In deze bijdrage is stilgestaan bij de peildatum, theoretische schade en de gewijzigde vergelijking ter beoordeling van een verzoek om nadeelcompensatie. In de volgende bijdrage zal worden ingegaan op de wijzigingen die de Omgevingswet teweegbrengt met betrekking tot het schadebegrip.
Meer informatie
Deze bijdrage is geschreven door Ben van Nieuwaal van LVH Advocaten. Neem in geval van vragen over deze bijdrage contact op via het algemene nummer 010 – 209 27 77.
