Inleiding
Met ingang van 1 januari 2024 is de Omgevingswet van kracht. Met de inwerkingtreding daarvan wordt wel gezegd dat de grootste wetgevingsoperatie is afgerond sinds de invoering van de Nederlandse Grondwet in 1848. Diverse voorheen bestaande afzonderlijke wetten en regelingen zijn met de Omgevingswet ondergebracht in één wet en vier AMvB’s. Bij een wetgevingsoperatie van een dergelijke omvang, worden uiteraard (principiële) keuzes gemaakt die een wijziging teweegbrengen ten opzichte van het voorheen geldende recht. Zo ook in het kader van de Omgevingswet. Een terrein van de Omgevingswet waarbij zich ook overduidelijk (principiële) verschillen aftekenen tussen het oude en het nieuwe recht is het planschaderecht. In een aantal afzonderlijke bijdragen zal op enkele van deze wijzigingen nader worden ingegaan en zal worden stilgestaan bij de (mogelijke) gevolgen daarvan voor de praktijk.
In deze eerste bijdrage zal worden stilgestaan bij enkele sprekende terminologische verschillen tussen het oude recht en de Omgevingswet. Daarbij staat hoofdstuk 15 van de Omgevingswet centraal met als titel: ‘Schade’. Tevens zal aandacht worden besteed aan de samenhang met afdeling 4.5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) die eveneens per 1 januari 2024 in werking is getreden.
In latere bijdragen zal worden ingegaan op verschillen ten aanzien van de peildatum, de aan te leggen (planologische) vergelijking, het schadebegrip, de risicoaanvaarding, het normaal maatschappelijk risico en het overgangsrecht. Bij ieder van deze onderwerpen zal er voor de rechtspraak waarschijnlijk nog een belangrijke taak zijn weggelegd om principiële (geschil)punten te beslechten. Dat aspect, in combinatie met het gegeven dat het oude recht op grond van het overgangsrecht nog geruime tijd van kracht zal blijven, zal de komende jaren ongetwijfeld voor veel dynamiek in de jurisprudentie zorgen.
Planschade
Een tot de verbeelding sprekend voorbeeld onder het oude recht van planschade was de wijziging van een bestemmingsplan waardoor de omgeving van bijvoorbeeld iemands woonhuis verandert. Waar voorheen een vrij uitzicht bestond op bijvoorbeeld landbouwgronden of een bos, verandert dit in een uitzicht op bijvoorbeeld een nieuwe woonwijk of een woontoren. Deze ontwikkeling kan voor een nabijgelegen eigenaar resulteren in een waardedaling van de woning (indirecte schade). Wijzigde als gevolg van een nieuwe bestemmingsplan (ook) de bestemming van het perceel van een eigenaar zelf met een waarde drukkend effect tot gevolg, dan is sprake van directe schade.
Onder de oude Wet Ruimtelijke Ordening (‘WRO’) werd nog gesproken over een planschadevergoeding. Met de invoering in 2008 van de inmiddels als gevolg van de Omgevingswet vervallen Wet ruimtelijke ordening (‘Wro’) wijzigde dit in een tegemoetkoming in schade. Met andere woorden: het idee van een volledige schadevergoeding in de WRO werd door de wetgever met de invoering van de Wro verlaten. De verwachting is dat onder de Omgevingswet nog minder tot tegemoetkoming van schade wordt toegekomen. Daarvan zijn o.a. het gewijzigde peilmoment, de nieuwe planologische vergelijking en het normaal maatschappelijk risico debet. In latere bijdragen wordt op ieder van deze onderwerpen nog afzonderlijk ingegaan.
Waar het planschaderecht onder de oude WRO al in belangrijke mate rechtersrecht betrof, is die lijn onder de WRO voortgezet. Dit wordt ook mooi geïllustreerd in de overzichtsuitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘de Afdeling’) van 28 september 2016 (ABRvS 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582). In deze uitspraak gaf de Afdeling omwille van “de in de rechtspraktijk levende behoefte” een mooi en voor de praktijk bruikbaar overzicht van haar rechtspraak op het gebied van het planschaderecht. De verwachting is dat deze overzichtsuitspraak, op onderdelen, ook onder de Omgevingswet goede dienst zal bewijzen. Daarnaast blijft deze overzichtsuitspraak hoe dan ook van belang voor de zaken die de komende jaren nog op grond van het oude recht zullen worden behandeld op grond van het overgangsrecht van de Omgevingswet. Ook op dit overgangsrecht zal in een latere bijdrage nog nader worden ingegaan.
Omgevingswet
Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet is afscheid genomen van het ‘bestemmingsplan’. In plaats daarvan doet met de inwerkingtreding van de Omgevingswet het ‘omgevingsplan’ zijn intrede. Daarnaast heeft met de inwerkingtreding van de Omgevingswet ook het begrip van ‘de fysieke leefomgeving’ zijn intrede gedaan. De wetgever heeft overigens niet geduid wat nu exact onder de fysieke leefomgeving wordt verstaan. Wel is door de wetgever in artikel 1.2 van de Omgevingswet duidelijk gemaakt wat daar in ieder geval onder wordt verstaan (o.a. bouwwerken, infrastructuur, water, bodem, lucht en natuur).
In vergelijking met het bestemmingsplan, heeft het omgevingsplan een bredere reikwijdte waarbij ook onderwerpen kunnen worden geregeld waarvoor voorheen in een bestemmingsplan op grond van de Wro geen plaats was. De wetgever biedt bijvoorbeeld een gemeente met het omgevingsplan meer ruimte om per locatie maatwerk te leveren (flexibiliteit en afwegingsruimte) en hierdoor bepaalde ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk te maken op grond van (beoogde) snellere besluitvorming. Met name de bredere reikwijdte en flexibiliteit van het omgevingsplan zijn er de oorzaak van dat er in het kader van hoofdstuk 15 van de Omgevingsrecht de nodige (ingrijpende) wijzigingen zijn doorgevoerd op wat voorheen het planschaderecht werd genoemd. Zo zijn o.a. nieuwe schadeveroorzakende besluiten onder het toepassingsbereik van de Omgevingswet gebracht zoals bijvoorbeeld een regel uit het omgevingsplan, een maatwerkvoorschrift, een omgevingsvergunning of een projectbesluit (artikel 15.1 Omgevingswet).
Nadeelcompensatie
Onder het vóór de Omgevingswet geldende recht, was het planschaderecht ondergebracht in afdeling 6.1 van de WRO. Naast het planschaderecht in de WRO, bestond er ook een separaat stelsel van nadeelcompensatie. Tussen beiden stelsel bestonden de nodige overeenkomsten, maar zeker ook verschillen.
Waar het wetgevingsproces van de Omgevingswet al is gestart in 2010-2011 en inwerkingtreding dus heeft geduurd tot 1 januari 2024, liep nagenoeg gelijktijdig het wetgevingsproces op van afdeling 4.5 Awb (de Wet Nadeelcompensatie). Gekozen is om de invoering van afdeling 4.5 Awb tegelijkertijd met de invoering van de Omgevingswet te laten plaatsvinden. Daaraan lag de gedachte ten grondslag dat de inwerkingtreding van afdeling 4.5 Awb voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Omgevingswet, mogelijk zou kunnen resulteren in een toename alsmede verruiming van aanspraken op nadeelcompensatie. In de Omgevingswet is in artikel 15.1 lid 1 expliciet bepaald dat de regeling van titel 4.5 Awb alleen van toepassing is op de schadeoorzaken zoals opgenomen in de limitatieve opsomming van artikel 15.1 van de Omgevingswet. Met deze bepaling is de vrees voor een toename en verruiming van aanspraken op nadeelcompensatie ‘beteugeld’.
Met de inwerkingtreding van hoofdstuk 15 van de Omgevingswet is de term ‘planschade’ komen te vervallen en vervangen door de term ‘nadeelcompensatie’. Waar dus voorheen een onderscheid bestond tussen planschade en nadeelcompensatie, is daarvan thans geen sprake meer en wordt in het kader van de Omgevingswet nog slechts gesproken van nadeelcompensatie.
Afsluitende opmerkingen
In het voorgaande is o.a. stilgestaan bij het oude planschaderecht (WRO / Wro), het onderscheid tussen directe en indirecte schade en het nieuwe stelsel onder de Omgevingswet met als centraal begrip ‘nadeelcompensatie’. In de volgende bijdrage zal worden ingegaan op de wijzigingen die de Omgevingswet teweegbrengt in het kader van de peildatum en de (planologische) vergelijking.
Meer informatie
Deze bijdrage is geschreven door Ben van Nieuwaal van LVH Advocaten. Neem in geval van vragen over deze bijdrage contact op via het algemene nummer 010 – 209 27 77.
