Wijzigende regelgeving en andere onverwachte overheidsmaatregelen kunnen drastisch ingrijpen in de bedrijfsvoering en de vooruitzichten van een onderneming. Ondernemers zullen er doorgaans alles aan doen om zich aan te passen aan dergelijke wijzigingen. In sommige gevallen achten ondernemers aanpassing aan een wijziging onmogelijk of te moeilijk. Een deel van die ondernemers beëindigt het bedrijf. Een ander deel zoekt de gang naar de rechter om de wijzigingen aan te vechten, althans compensatie af te dwingen.
Een actueel probleem zijn de maatregelen van de Nederlandse overheid ter implementatie van de Nitraatrichtlijn. Deze maatregelen hebben verstrekkende gevolgen voor veel boerenbedrijven. Ook in andere vraagstukken speelt de problematiek van ondernemers die ernstig door wijzigingen worden geraakt. Een greep uit de Nederlandse rechtspraak, in het licht van het juridisch kader, zou verhelderend kunnen zijn voor wat betreft de kansen van boerenbedrijven die een juridisch traject willen bewandelen.
Houvast in het recht voor boerenbedrijven
In het recht vindt de rechtzoekende ondernemer twee punten van houvast.
Het Eerste Protocol van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (“EVRM”), erkent in artikel 1 het recht op ongestoord genot van de eigendom. Dit ongestoord genot kan door twee vormen van overheidsingrijpen worden aangetast: ontneming en regulering. Artikel 1 is onderwerp van een veelheid aan gerechtelijke procedures, aangespannen door particulieren die hun belangen als ondernemers tegen overheidsingrijpen willen beschermen.
Daarnaast kent de Nederlandse rechtspraak het beginsel van “égalité devant les charges publiques”(“het égalité-beginsel”), wat zich laat vertalen als gelijkheid voor de openbare lasten. Op grond van dit beginsel mag de overheid geen buitensporige lasten opleggen die onevenredig op een enkele of een beperkte groep individuele particulieren drukken.
Het EVRM
Verliest de ondernemer als gevolg van overheidsmaatregelen de beschikkingsmacht over middelen van zijn onderneming, dan is sprake van ontneming. Ontneming kan volgens het EVRM alleen geoorloofd zijn, indien het algemeen belang dat vereist. Daarbij mag een redelijk evenwicht tussen het algemeen belang en het belang van het eigendomsrecht van de getroffen ondernemer niet uit het oog worden verloren. Dat bekent in elk geval, dat ontneming niet mag plaatsvinden zonder compensatie van de getroffen ondernemer.
Regulering beperkt de gebruiksmogelijkheden, maar laat de beschikking over de middelen van de onderneming onverlet. In beginsel is regulering toegestaan, mits in het algemeen belang. Ook geldt hier weer de eis van een redelijk evenwicht tussen het algemeen belang en het eigendomsrecht van de getroffen ondernemer.
Égalité
Hoewel de term de suggestie wekt dat het égalité-beginsel neerkomt op een verplichting tot gelijke behandeling, is er een wezenlijk onderscheid te maken met het gelijkheidsbeginsel. Het aan het Franse recht ontleende beginsel, is alleen aan de orde indien er an sich niets aan de geldigheid en rechtmatigheid van de regelgeving schort. Het beginsel wordt ingezet in gevallen waarin “deugende” regelgeving zoveel nadeel veroorzaakt aan een beperkte groep particulieren, dat voor de overheid een verplichting tot compensatie ontstaat. Die compensatie moet ervoor zorgen dat een normaal evenwicht tussen particulieren wordt hersteld, zodat de lasten niet onevenredig op die kleine groep rusten.
De rechtspraak met betrekking tot het boerenbedrijf
In de rechtspraak komt bij de beoordeling van een beroep op artikel 1 van het Eerste Protocol van het EVRM, dan wel een beroep op het égalitébeginsel, een vergelijkbaar patroon terug. Het komt erop neer, dat risico’s waaraan boerenbedrijven zichzelf hebben blootgesteld, in het nadeel van de particulier moeten wegen. Daarnaast wordt van bepaalde ontwikkelingen in algemene zin aangenomen, dat die voor risico van de boeren moeten komen, ongeacht of de boerenbedrijven zich aan die ontwikkelingen hebben blootgesteld. Is de regelgeving een uitvloeisel van zogenaamd “normale maatschappelijke ontwikkelingen”, dan komen de gevolgen vrijwel steeds voor risico van de boer.
Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens betrekt deze omstandigheden in de beoordeling of de overheid een redelijk evenwicht in acht heeft genomen. De Nederlandse rechter beziet deze omstandigheden in het licht van de vraag in hoeverre de schadeveroorzakende maatregel voor risico van de ondernemer moet komen.
Een regelgevingswijziging wordt op twee niveaus aan het EVRM getoetst: enerzijds op het niveau van de regelgeving en anderzijds op het niveau van de individuele particulier. Op het niveau van de wet wordt bekeken of er een redelijk evenwicht is bereikt tussen het algemeen belang dat door de overheid wordt nagestreefd en het belang dat door het eigendomsrecht wordt beschermd. Op het niveau van de individuele particulier wordt bekeken of die particulier buitenproportioneel zwaar wordt getroffen.
Het égalitébeginsel komt neer op een zuivere toetsing op het niveau van de individuele particulier. Daarbij staat eveneens de vraag centraal of de particulier in het bijzonder en in buitensporige mate wordt getroffen. Wordt een particulier ten opzichte van anderen die zich in een vergelijkbare positie bevinden, op vergelijkbare wijze getroffen, dan wordt het nadeel niet vergoed
De rechtspraak is uitgewaaierd over een breed scala van zaken, waarin een verscheidenheid aan regelingen en typen ondernemingen onderwerp van discussie is. Indien de overheid niet is overgegaan tot ontneming van eigendom, maar de maatregel in kwestie beperkt blijft tot regulering, wordt een schending van het EVRM, dan wel van het égalitébeginsel, zelden aangenomen. Hieronder een greep.
Verbod op verhandeling van verwerkte eiwitten
Een handelaar in veevoer werd geraakt door een wettelijke regeling die de verhandeling van verwerkte dierlijke eiwitten verbood. Aanleiding voor het verbod was de BSE-problematiek rond de eeuwwisseling. Het verbod was op zeer korte termijn door de Nederlandse overheid afgekondigd. Daarmee anticipeerde de overheid op een nader in te voeren pakket aan Europese beschermingsmaatregelen om de BSE-problematiek het hoofd te bieden. De ondernemer beriep zich op schending van het eigendomsrecht; het vrije genot van haar eigendom van dierlijke eiwitten werd immers drastisch ingeperkt. Volgens het hof Den Haag en de Hoge Raad had de onderneming hiermee rekening moeten houden. Al vanaf 1994 werden vanuit de Europese Unie namelijk al maatregelen ter voorkoming van BSE getroffen en in diverse lidstaten vergelijkbare verboden ingevoerd. Van de ondernemer kon worden verwacht dat hij rekening hield met de ontwikkelingen in de Europese Economische Zone, ongeacht het moment waarop de Nederlandse overheid tot maatregelen overging en de klemmende timing die daarbij werd aangehouden. De onderneming had dan ook tijdig maatregelen kunnen nemen.
Weigering van vergunningen aan kokkelvissers
De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State boog zich over de kokkelvisserij. Enkele kokkelvissers kregen geen vergunning onder de Natuurbeschermingswet. Dit weten zij aan een wijziging in het beleid van de minister. Waar eerst werd uitgegaan van een fysiologische voedselbehoefte van de aanwezige scholeksters in de Oosterschelde, werd nadien een ecologische voedselbehoefte tot uitgangspunt genomen. Dit leidde tot een veel hogere voedselreserveringsdrempel voor de kleine zwart-witte vogeltjes en, aldus de vissers, tot een koude sanering van de kokkelvisserij in de Oosterschelde. De vissers vorderden nadeelcompensatie, omdat zij in het publieke belang op buitensporige wijze zouden worden benadeeld. Het oordeel van de Afdeling Bestuursrechtspraak was hard. De kokkelvisserij was al sinds de jaren ’80 geconfronteerd met beperkend beleid. Daaruit hadden zij een ontwikkeling van het beleid ten aanzien van de kokkelvisserij moeten kunnen opmaken en de wijziging in het beleid moeten kunnen voorzien. Van belang was met name de aanwijzing in 1990 van het gebied Oosterschelde-buitendijks als beschermd natuurgebied en staatsmonument. Er was weliswaar niet concreet “gehint” op een wijziging in de benadering van de voedselbehoefte van de scholekster. Toch moest uit de geleidelijke ontwikkeling van een steeds restrictiever vergunningenbeleid worden afgeleid, dat de beleidswijziging kon worden voorzien. De weigeringen kwamen dus voor het ondernemersrisico van de vissers, zonder recht op compensatie.
Naheffingsaanslagen speelautomaten
De Hoge Raad oordeelde over de wetswijziging waarmee kansspelbelasting werd ingevoerd. In geschil waren naheffingsaanslagen. Een exploitante van speelautomaten, die deze automaten weer verhuurde aan een speelautomatenhal, zag haar omzet flink dalen en deed een beroep op artikel 1 van het Eerste Procotol van het EVRM. Volgens de Hoge Raad ging de wetgever er legitiem van uit, dat exploitanten van kansspelautomaten zich zullen aanpassen aan de gewijzigde regelgeving en maatregelen zullen nemen om de omzet te verhogen of kosten te verlagen.
Voor de exploitant was ook geen sprake van een buitensporige individuele last. Dat zou zich alleen hebben kunnen voordoen indien de exploitant nadelige gevolgen zou lijden die zeer wezenlijk afwijken van de gevolgen voor alle andere exploitanten van speelautomaten. Dat kon de ondernemer niet aantonen.
Ruiming hortensia’s
Door een maatregel ter bestrijding van ‘boktor’, een schadelijk insect, waren alle loofbomen en struiken in een straal van 100 meter geruimd. Een teler op wiens bedrijfsgrond alle hortensia’s hierdoor geruimd werden, deed een verzoek om nadeelcompensatie. Het College van Beroep voor het Bedrijfsleven oordeelde, dat het normale ondernemersrisico van een teler zich uitstrekt tot schade door maatregelen ter bestrijding van een plantenziekte. Dat geldt ook als die maatregelen niet op voorhand zijn te verwachten. Het College overwoog bovendien, dat de boktor op een Europese richtlijn was vermeld en dat het diertje niet mag worden binnengebracht of verspreid in de lidstaten. Het gaat dus om een organisme dat al lange tijd schadelijk wordt geacht voor alle planten. Voorts achtte het College van belang dat de teler wist dat de boktor eind 2007 in zijn onmiddellijke omgeving was aangetroffen. Bovendien had de overheid een flyer verstrekt, waarop duidelijk was vermeld dat de boktor zeer schadelijk is voor alle loofbomen en struiken. In deze zaak werd dus op het niveau van de particulier geoordeeld, dat de particulier concreet met het risico rekening had kunnen houden, terwijl de aard van het risico op zich al meebrengt dat het voor rekening van de ondernemer moet blijven.
Rookverbod horeca
Artikel 11a van de Tabakswet brengt mee, dat werkgevers ervoor moeten zorgen dat werknemers te allen tijde kunnen werken zonder hinder te ondervinden van rook. Een caféhouder leed een zeer omvangrijke daling in de omzet. De caféhouder meende dat de wetswijziging onevenredig belastend was voor kleine horecaondernemers. Het College van Beroep voor het Bedrijfsleven oordeelde eerst, dat de regelgeving blijkt geeft van een redelijk evenwicht tussen het belang van de publieke gezondheid enerzijds en de rechten en belangen van de horecaondernemers anderzijds. De exploitant kon daarnaast niet voldoende aantonen, dat de omzetontwikkelingen meer aan de gewijzigde Tabakswet waren toe te schrijven dan aan een algemene neergaande economische trend in de horeca en in andere sectoren. Daarmee was er dus ook geen buitensporige individuele last.
Soms gaat de overheid te ver: plotse noodzaak tot bedrijfsaanpassing zonder compensatie
Het bloemlezinkje van voor de ondernemers teleurstellende uitspraken mag duidelijk zijn: het aantasten van regelgeving die een algemeen belang dient en niet tot koude ontneming van eigendom leidt, is moeilijk.
Toch hoeven door regulering getroffen ondernemers niet per definitie de hoop op een geslaagde rechtsgang op te geven.
Nadeel voor één of een kleine groep ondernemers, dat voortvloeit uit plotselinge dan wel zeer ongebruikelijke maatregelen, kan vaak worden afgewenteld op de overheid. In extreme gevallen kan zelfs een regeling buiten toepassing worden gesteld. Zelfs kan het buiten toepassing stellen van regelgeving aan de orde zijn. Met name indien de overheid bewust het risico heeft aanvaard dat een wezenlijk deel van de ondernemingen in een structureel verliesgevende positie komt te verkeren, terwijl onvoldoende is gekeken naar minder belastende alternatieven die net zo doeltreffend kunnen zijn. Hieronder een paar voorbeelden die de ondernemer perspectief bieden.
Plotselinge regeling voederen varkens met swill
De minister vaardigde eens een plotselinge, drastische regeling uit die het voederen met swill verbood, naar aanleiding van een varkenspestuitbraak. De regeling voorzag niet in een oplossing voor een kleine groep varkensmesters die hun bedrijf geheel op vervoedering van swill hadden ingericht. Het werd hen financieel niet mogelijk gemaakt hun bedrijf aan te passen. Dat werd door de Hoge Raad onrechtmatig geoordeeld.
Overheidsmaatregelen bestrijding ziekten veeteelt
De Hoge Raad sprak zich ook uit over noodzakelijke overheidsmaatregelen ter bestrijding van ziekten in de veeteelt. Al zijn bepaalde ziekten voorzienbaar voor de agrarische ondernemer, dan kan volgens de Hoge Raad nog niet van die ondernemer worden gevraagd dat hij zijn normale bedrijfsvoering daarop instelt. Evenmin kan worden verlangd dat de ondernemer ervoor zorg draagt, dat hij spoorslags op een andere wijze van bedrijfsvoering kan overschakelen. Mocht één of een kleine groep ondernemers daartoe door overheidsmaatregelen zijn genoodzaakt, bestaat er dus in beginsel een schadevergoedingsplicht.
Overheidsmaatregelen nertsenfokkerijen
Een dubbeltje op zijn kant was de langlopende kwestie van de nertsenfokkerijen. Rechtbank en hof kwamen elk tot een ander oordeel. Uiteindelijk volgde de Hoge Raad het hof. Waar het om draaide, was een wettelijk verbod op het fokken van nertsen per 2024. Dit was volgens de rechtbank weliswaar een voorzienbare regulering van eigendom van de nertsenhouders, in het algemeen belang. Maar deze zeer zware vorm van regulering werd niet gematigd door een schadevergoedingsregeling. De inmenging in het eigendomsrecht van de nertsenhouders vond de rechtbank niet proportioneel en dus onrechtmatig. Het hof kwam in hoger beroep tot een andere conclusie. Volgens het hof hadden de nertsenhouders voldoende rekening kunnen houden met de lange tijd ophanden zijnde regelgeving. De Advocaat-Generaal van de Hoge Raad sloot zich aan bij het oordeel van de rechtbank en adviseerde de Hoge Raad tot vernietiging van het arrest van het hof. De Hoge Raad voegde zich evenwel aan de zijde van het hof. Een voor de ondernemers ongunstige uitkomst, maar wel een duidelijk bewijs dat rechtszaken tegen zware regulerende overheidsmaatregelen beslist geen gelopen koers hoeven te zijn.
Kansen boerenbedrijf versus overheidsmaatregelen
Het is duidelijk, dat een succesvolle strijd tegen ingrijpende regulerende maatregelen van de overheid op een lastig terrein moet worden gevoerd; het is steeds een “uphill struggle”. Desondanks zijn er enkele sprekende gevallen waarin een al te bruusk en drastisch ingrijpend gezag wordt teruggefloten wegens strijd met het EVRM, dan wel met het beginsel van gelijkheid voor de openbare lasten. Of klemmende overheidsregulering zonder compensatie stand kan houden, is dus niet een bij voorbaat uitgemaakte zaak.
Informatie
Heeft u vragen over dit artikel dan kunt u contact met ons opnemen 010 209 27 77.
