Sluiting van woningen bij drugsvondsten
Gaat de deur van Damocles van het slot? Nieuwe ontwikkelingen in de rechtspraak wijzen erop dat woningen minder snel kunnen worden gesloten wegens de vondst van verboden middelen.
Voor onwetende verhuurders en huurders is het een schok. In de vroege ochtenduren valt de politie een pand binnen. De woning blijkt meer gebruiksdoelen te hebben dan bij de verhuurder bekend. Onder de kwalijke inventaris die naar buiten wordt gedragen, bevinden zich weegschalen met restanten van verdacht wit poeder, versnijdingsmiddelen, pakjes vetvrij papier en bundels contant geld. Eén van de bewoners gaat met de politie mee. De rest blijft achter met de spreekwoordelijke brokstukken.
De Wet Damocles
De verhuurder en huurder weten zich in de schaduw van de Wet Damocles. Voor hen dreigt sluiting van de woning voor een lange periode, waarbij het niet veel uitmaakt of ze aan de delinquente praktijken hebben deelgenomen.
Bezien door juridische ogen komt het wettelijk mechanisme in beeld van artikel 13b, eerste lid van de Opiumwet. Volgens deze bepaling kan de burgemeester een last onder bestuursdwang opleggen, indien in een woning, lokaal of bijbehorend erf, verboden verdovende middelen zijn verkocht, afgeleverd of verstrekt. Deze last zal doorgaans neerkomen op sluiting gedurende een aantal maanden.
In 1999, is deze bevoegdheid aan de burgemeester gegeven. Het instrument was gericht op “voor het publiek toegankelijke lokalen”. Het was dus te doen om het tegengaan van de verhandeling van drugs in horeca en bedrijfsruimten. Een krachtig wapen dat de overheid ter bewaking van de openbare orde ter hand kon nemen, maar binnen duidelijke grenzen; een bestuurlijk middel, bedoeld om in extremis te worden toegepast. De gedachte van de wetgever, is dat met de sluiting de bekendheid van een pand als drugspand wordt weggenomen, waarmee de ‘loop’ naar het pand verdwijnt en het zodoende uit het drugscircuit wordt gehaald.
Inmiddels hebben nagenoeg alle Nederlandse gemeenten een zogenoemd Damocles-beleid. Daarin is doorgaans geregeld onder welke omstandigheden de burgemeester tot sluiting overgaat en voor welke termijn de sluiting wordt opgelegd, gegeven de aard en ernst van de overtreding van de Opiumwet.
Intensieve inzet van het Damocles-beleid
Bij invoering werd niet vermoed dat het instrument bij het bestuurlijke standaardrepertoire zou worden gevoegd. In de loop der jaren is de wetgever diverse handhavingsbevoegdheden gaan oprekken, tot ver buiten de grenzen waarvoor ze in het leven waren geroepen.
Zo kwam het, dat onder meer de bevoegdheid tot sluiting in 2007 werd uitgebreid naar woningen. Vanaf 2019 kan de bevoegdheid ook worden ingezet ingeval in het pand strafbare voorbereidingen hebben plaatsgevonden, ook als deze nog niet tot handel hebben geleid.
Burgemeesters zijn het instrument met een toenemende regelmaat gaan inzetten. Daarbij raakten de oorspronkelijke bedoelingen van de wetgever met het verloop van de tijd uit beeld.
Gebrek aan tegenwicht
Het systeem van de wet kent bovendien een kwetsbaarheid. Een last tot sluiting wordt opgelegd en kan vervolgens worden uitgevoerd, zonder dat een rechter daarvoor goedkeuring dient te verlenen. De rechtmatigheid van een sluiting zal pas worden beoordeeld nadat de last is opgelegd – de woning kan dan al zijn ontruimd. Een verhuurder of bewoner die de sluiting wil tegengaan in afwachting van de uitspraak van de rechter, zal zich moeten haasten om de rechtbank te vragen om een opschorting van de last tot sluiting. Een opschorting is in de afgelopen jaren niet vaak toegewezen. Uit onderzoek van de Rijksuniversiteit Groningen bleek dat zelfs een dergelijke tijdelijke voorziening in 4 van de 5 procedures werd afgewezen.
In de minderheid van gevallen waarin een last wel werd opgeschort door de voorzieningenrechter, of wanneer de burgemeester de uitvoering van de last uitstelde tot na de uitkomst van een bodemprocedure, bleef de sluiting vrijwel steeds in stand. In het geval dat de sluiting door de rechter werd vernietigd, was dat veelal uitstel van executie – meestal bleek er dan sprake van een gebrek in de wijze waarop de burgemeester de sluiting had beargumenteerd. In een aangepast of nieuw besluit kon de last vervolgens alsnog met een verbeterde motivering worden opgelegd, waarna de sluiting verder in stand bleef.
De zeldzaamheid van geslaagde procedures tegen woningsluitingen, is het gevolg van een afstandelijke grondhouding bij de bestuursrechter.
Afstandelijke rechters
In procedures over Damocles-sluitingen, leek de zittingszaal van de bestuursrechter te dienen als een bijgebouw van de burgemeesterskamer. De inhoudelijke beoordeling van sluitingsbevelen had niet veel om het lijf en verliep doorgaans als volgt.
Eerst stelde de bestuursrechter vast of de burgemeester bevoegd was om op grond van artikel 13b Opiumwet een last onder bestuursdwang op te leggen. Die vaststelling is snel gedaan, als geen discussie bestaat over de vondst van verboden waren onder de Opiumwet.
Dan volgde de vraag waarin de belangen van betrokkenen aan bod zouden moeten komen, namelijk of de sluiting redelijk is. Eerst kwam daarbij aan bod of het gemeentelijke beleid redelijk was. Daarna werd bezien of de burgemeester de omstandigheden van het geval had bekeken. Tot slot beoordeelde de bestuursrechter of de burgemeester in redelijkheid kon besluiten tot oplegging van de last.
De beoordeling concentreerde zich meestal op de vraag, of de burgemeester handelde in strijd met het verbod van willekeur. De buitensporigheid van een sluiting moest extreem en flagrant zijn, wilde de rechter de burgemeester terugfluiten.
Daarbij gaf de bestuursrechter blijk van een redeneerkunst, waarin een zekere rechtsgeleerdheid doorklonk, maar waarin niet veel maatschappelijk besef was te onderscheiden. In wezen voegde de rechter zijn denklijn in het spoor van de wettelijke mechanismen van de Opiumwet, zonder tot een volwaardige eigen toetsing te komen. Dat kwam concreet op het volgende neer.
In de wet wordt een hoeveelheid van een halve gram harddrugs, of 5 gram softdrugs, als handelsvoorraad aangemerkt. Bij vondst van elke hoeveelheid vanaf deze wettelijke maat, meende de rechter de conclusie op zijn plaats, dat de woning moest hebben gediend als handelsruimte. Hiermee stapte de rechter dus gemakkelijk heen over het vrij wezenlijke verschil tussen een bewoner en een woning. Het gezond verstand suggereert, dat de aanwezigheid van een gram harddrugs een woonruimte nog niet tot een handelsruimte maakt.
Niettemin vond de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State de last tot sluiting redelijk zodra de drempel van de handelsvoorraad in de Opiumwet was gepasseerd. Ook bij zeer kleine vondsten van iets meer dan een halve gram cocaïne of heroïne, werd een last tot sluiting al gerechtvaardigd geacht. De bestuursrechter bracht zijn controletaak in wezen terug tot het legitimeren van een bestuurlijke sluitingsreflex.
À propos: consequent oordelend, zou menige woning in de Amsterdamse grachtengordel, evenals menige kantoorruimte aan de Zuidas, met deze logica voor sluiting in aanmerking hebben kunnen komen. Tot zegen van hun bevolking, komen deze notabele gewesten niet binnen het handhavend vizier van de burgemeester.
De positie van de verhuurder
De eigenaar van het pand zal geneigd zijn tot het verlenen van medewerking aan het gemeentebestuur. Als verhuurder van een ‘drugspand’ zal hij het gezag niet snel voor de voeten willen lopen, bovenop het ontmoedigend effect van de rechterlijke afstandelijkheid. Deze tendens wordt versterkt door een vereenvoudiging van de mogelijkheid tot ontbinding van de huurovereenkomst. Op grond van artikel 7:231 lid 2 van het Burgerlijk Wetboek heeft de verhuurder de mogelijkheid om de huurovereenkomst buitengerechtelijk te ontbinden, nadat een last tot sluiting is opgelegd. Zo wordt de beëindiging van het huurcontract in feite het privaatrechtelijk sluitstuk van een bestuurlijk handhavingsoffensief.
Bij de laatste aanpassing van het wettelijk regime heeft de wetgever overigens een opvallende steek laten vallen. De verruimde bevoegdheid van de burgemeester tot sluiting wegens strafbare voorbereidingen, heeft geen tegenhanger gekregen in de regeling van de bevoegdheid tot ontbinding door de verhuurder. Als gevolg hiervan, kan de verhuurder de huurovereenkomst wél buitengerechtelijk ontbinden bij vondst van verdovende middelen in de woning, maar niet bij de vondst van apparatuur die dient ter voorbereiding van productie, vervoer of handel. Kennelijk is de wetgever vergeten een nadere verwijzing op te nemen in artikel 7:231 van het Burgerlijk Wetboek. Door deze wetstechnische misslag, moet de verhuurder in dat geval de weg naar de rechter bewandelen. Een ondoordachte wetgever heeft de verhuurder dus enerzijds in de positie gedreven van civielrechtelijk medehandhaver, maar anderzijds van een gebrekkig instrumentarium voorzien.
De positie van de huurder
De huurders mogen na sluiting meestal niet meer terugkeren naar de woning. Daarnaast kunnen huurders op een ‘zwarte lijst’ belanden, waardoor zij gedurende een aantal jaren niet in aanmerking komen voor een huurwoning van een woningbouwcorporatie. Daarbij komt weinig aandacht toe aan de vraag of een bewoner ook werkelijk aan verboden handelingen van een medebewoner heeft deelgenomen.
Hiermee rijst de vraag, of de huurder niet door de sluiting wordt gestraft. Voor de rechter is dit ook enkele malen betoogd. De gedachtegang is, dat een strafmaatregel door de rechter en niet door de burgemeester moet worden opgelegd, met inachtneming van de waarborgen van een eerlijk proces. Wanneer dit betoog wordt gevoerd, trekt de bestuursrechter een grens tussen een herstelsanctie en een strafsanctie. Volgens de rechter mag de sluiting slechts strekken tot het beëindiging en voorkomen van overtredingen van de Opiumwet, wil zij een herstelsanctie zijn. Als de sluiting verder reikt en dus strekt tot het toevoegen van leed, dan is het een strafsanctie. Of de sluiting strekt tot het toevoegen van leed, moet worden beoordeeld naar de criteria uit de rechtspraak van Europees Hof van de Rechten van de Mens. De principiële vraag draait veelal om twee bepalende elementen: de aard van de overtreding en de zwaarte van de maatregel.
Steevast komt de Afdeling Bestuursrecht tot de conclusie dat van een strafsanctie geen sprake is. De argumentatie overtuigt lang niet altijd. Doorgaans is de redeneertrant, dat de sluiting is gericht op het beëindigen en voorkomen van een overtreding, door de bekendheid van de woning als drugspand teniet te doen. Volgens de Afdeling Bestuursrechtspraak pleit dit tegen het aannemen van een bestraffend karakter. Daarbij maken de zware gevolgen van sluiting de maatregel op zich niet bestraffend, aangezien ernaar wordt gestreefd de bekendheid van de woning als drugspand teniet te doen en herhaling te voorkomen. Met deze cirkelredenering deed de bestuursrechter in 2018 de deur naar een effectieve rechtsbescherming verder op slot.
De deur van het slot
Begin 2022 lijkt sprake van een ingrijpende koerswijziging. Een opeenstapeling van uitwassen in de handhaving van wetgeving heeft een schok teweeggebracht in de raadkamers van staatsraden van de Afdeling. Op onzachte wijze wakker geschud, is de hoogste bestuursrechter tot het inzicht gekomen dat diens controlerende taak in verwaarlozing is geraakt. Dit inzicht heeft ook zijn weerslag gevonden in het domein van Damocles.
Bij uitspraak van 2 februari 2022 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak afstand genomen van de formule, dat de burgemeester in redelijkheid de last tot sluiting heeft kunnen opleggen. Het draait niet langer om de vraag of de burgemeester met willekeur heeft gehandeld. De Afdeling Bestuursrechtspraak eist nu dat de bestuursrechter zich buigt over de vraag of de sluiting evenredig is.
De rechter zal voortaan ook indringender kijken naar de vraag of sluiting wel effectief is voor het herstel van de openbare orde en de bescherming van het woon- en leefklimaat. In het verlengde hiervan, moet de rechter nagaan of er minder strenge maatregelen zijn waarmee hetzelfde doel kan worden bereikt. Als een aangetroffen handelshoeveelheid niet vanuit de woning is verhandeld, zal een noodzaak tot sluiting niet zo snel meer worden aangenomen.
Verder zal de sluiting beter moeten afgestemd op de concrete situatie dan voorheen. Daarbij is de verwijtbaarheid van betrokkenen van belang. Het ontbreken van iedere betrokkenheid van een medebewoner bij een overtreding van de Opiumwet, kan betekenen dat de burgemeester zijn bevoegdheid tot sluiting niet mag gebruiken. In het algemeen wordt wel van de verhuurder en de bewoner verlangd dat zij enig toezicht uitoefenen op wat er in de woning gebeurt, maar hierbij plaatst de rechter de kanttekening dat er grenzen zijn aan het toezicht dat redelijkerwijs mag worden verwacht, mede afhankelijk van de woonsituatie. Indien de burgemeester gebruik maakt van zijn bevoegdheid tot sluiting van een woning, zal hij in elk geval deugdelijk moeten motiveren welk concreet verwijt de bewoner die door de sluiting wordt getroffen, wordt gemaakt.
En tot slot moet de sluiting opwegen tegen de ernst van de gevolgen. Daarbij moet nadruk worden gelegd op het feit, dat sluiting een inbreuk vormt op het huisrecht en het privéleven. Ook financiële schade, bijvoorbeeld vanwege de kosten van vervangende woonruimte, of de omstandigheid dat het kwetsbare bewoners betreft, moeten in overweging worden genomen.
Nieuwe afweging voor de burgemeester, de huurder en de verhuurder
De rechtspraak biedt dus een passende ruimte voor het aanvechten van een last tot sluiting. Voor bewoners die door een last tot sluiting worden getroffen en niet bij verboden praktijken waren betrokken, lijkt de sluiting niet langer een voldongen feit. Dat zal vermoedelijk leiden tot een genuanceerder gebruik van de sluitingsbevoegdheid, waarbij burgemeesters een minder onverbiddelijke toepassing geven aan hun Damoclesbeleid.
Daarnaast is het aannemelijk dat huurders zich minder snel zullen neerleggen bij een sluiting, nu het nieuwe afwegingskader hen een reële kans lijkt te bieden in gevallen waarin buiten hun schuld drugs van een medebewoner zijn aangetroffen.
Verhuurders zijn bovendien in staat tot het maken van een daadwerkelijke, eigen afweging. Ontbinding hoeft niet langer een automatisme te zijn. Hetzelfde geldt voor de doorgaans volgzame houding tegenover het gemeentebestuur. Nu de mogelijkheid tot het aanvechten van een last tot sluiting zijn verruimd, is de kans groot dat verhuurders vaker zullen opkomen voor hun belang om een woning ‘open’ te houden.
Gezien de recente datum van de laatste ontwikkelingen, is het voorbarig om stellige conclusies te trekken over de toekomst. Voorzichtig kan wel de verwachting worden uitgesproken dat een betere balans in de maak is, tussen het voorkomen van stedelijke verloedering aan de ene kant, en een bescherming van burgers tegen handhavende overmaat aan de andere kant. We zullen de rechtspraak in het domein van Damocles in elk geval aandachtig blijven volgen.
