Openbaarheid van overheidsinformatie
Met ingang van 1 mei 2022 is een einde gekomen aan het tijdperk van de Wet Openbaarheid van Bestuur (‘Wob’). Na jaren te hebben gediend als wetgevend kader voor het recht op overheidsinformatie, is de Wob per 1 mei 2022 vervangen door een nieuwe wet, die in werking is getreden onder de naam Wet open overheid (’Woo’).
Het afscheid van de Wob zal het informatiebehoeftige publiek niet al te veel hartenleed bezorgen. Niet zelden bleek de Wob namelijk in de praktijk een wettelijk ‘schild’, waarachter een gesloten overheid zich aan het gezichtsveld van de publieke controle onttrok of trachtte te onttrekken. In de bestuurlijke praktijk heeft de Wob de belofte van een transparante overheid daarom ook niet volledig kunnen waarmaken. Regelmatig heeft de rechter het fundamenteel informatierecht van de burger in een uitspraken moeten bevestigen c.q. moeten effectueren.
Doel van de de Woo
De Woo heeft een ambitieus doel. Het nieuwe regime moet de aanzet geven tot een open bestuurscultuur en een toegankelijker overheidsapparaat. Om dit voornemen in de praktijk te brengen, voorziet de Woo – ten opzichte van het oude regime (Wob) – in enkele veranderingen, van wezenlijke en minder wezenlijke aard. Het gaat allereerst om een accentverschuiving in de benadering van overheidsinformatie; voor een grote groep van informatietypen komt een actieve openbaarmakingsplicht te gelden. Voor typen informatie waarvan de openbaarmaking moet worden verzocht, vertoont de Woo-procedure enkele vernieuwingen van procedurele en inhoudelijke aard. Bovendien wijzigt de Woo op een aantal punten het beoordelingskader waarmee het bestuursorgaan beslist of informatie openbaar wordt gemaakt en, zo ja, in welke vorm. We bespreken hieronder de meest relevante wijzigingen.
Uitgangspunt van de Woo: actieve openbaarmaking
Onder de Wob was het zogenaamde Wob-verzoek het zwaartepunt. De plicht tot openbaarmaking kreeg pas enig gestalte indien daarom werd verzocht. Daarbuiten gold slechts een inspanningsverplichting om informatie uit eigen beweging openbaar te maken, waarvan de naleving niet kon worden afgedwongen en die het bestuursorgaan dus in feite vrij liet om daar naar eigen inzicht over te beslissen. Artikel 3.3 van de Woo rekent hiermee af waar het gaat om informatie die behoort tot één van de daarin genoemde categorieën. Valt een informatietype onder een dergelijke categorie, dan moet het bestuur uit eigen beweging tot openbaarmaking overgaan.
Voor een deel betreft het informatie die bestuursorganen in de praktijk al plegen openbaar te maken, zoals besluiten van algemene strekking, algemeen verbindende voorschriften en bestuurlijke verslagen. De Woo gaat echter verder dan in de huidige praktijk gebruikelijk, bijvoorbeeld door te bepalen dat ontwerpen van besluiten waarover extern advies is aangevraagd openbaar moeten worden gemaakt, evenals het externe advies en de daarbij behorende adviesaanvraag. Tevens van belang is dat onderzoeksrapporten over de taakuitoefening van een bestuursorgaan onderwerp worden van de actieve openbaarmakingsplicht. Minstens zo waardevol is de verplichting tot actieve openbaarmaking van een reeks van typen beschikkingen, zoals, en voor de praktijk wellicht het belangrijkst, de omgevingsvergunning.
De informatie moet voldoende toegankelijk zijn voor het publiek. Artikel 3.3 van de Woo regelt dat de betreffende documenten via een online platform toegankelijk worden gesteld. Het platform, genaamd PLOOI, is een centrale vindplaats waar alle openbare overheidsinformatie door het publiek moet kunnen worden geraadpleegd.
Met deze plicht tot actieve openbaarmaking beoogt de Woo een cultuuromslag in gang te zetten. Bestuursorganen zullen informatie moeten gaan bijhouden en ordenen, zodat deze op regelmatige wijze openbaar wordt gemaakt.
Openbaarmaking op verzoek onder de Woo
Een ieder kan een bestuursorgaan verzoeken om openbaarmaking van informatie, zonder dat de verzoeker hierbij een belang hoeft te stellen. Dat verandert niet ten opzichte van de Wob.
De Woo brengt de formaliteiten omtrent de indiening van verzoeken in overeenstemming met de eisen van het digitale tijdperk, door de uitdrukkelijke bepaling dat een verzoek om informatie elektronisch kan worden ingediend. Indiening per elektronisch formulier of per email is thans weliswaar vrij gebruikelijk, maar de Wob stond toe dat bestuursorganen een ouderwetse schriftelijke indiening eisten. Bijgevolg bleven diverse bestuursorganen vasthouden aan een gedateerde formaliteit. Dit komt met de Woo dus ten einde.
Indien het bestuursorgaan voornemens is tot inwilliging van een verzoek, wordt de openbaarmaking automatisch opgeschort indien een derde dit wil verhinderen en daartegen een voorlopige voorziening vraagt bij de bestuursrechter. Op grond van artikel 4.4, vijfde lid van de Woo duurt de opschorting tot de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan of het verzoek is ingetrokken. Onder de Wob was opschorting al gangbaar, maar niet wettelijk voorgeschreven. Omdat de interne afstemming binnen de overheidsbureaucratie nog wel eens tekort schoot, was openbaarmaking soms een voldongen feit. Door de nieuwe bepaling in artikel 4.4 wordt de bescherming van derden uitdrukkelijker gewaarborgd.
Daarnaast zijn de procedurele verschillen die de Wob kent tussen verzoeken omtrent milieu-informatie en andere informatie in de Woo zo veel mogelijk opgeheven. De termijn om te reageren op een milieu-informatieverzoek is bijvoorbeeld gelijkgesteld aan de termijn voor ieder ander informatieverzoek.
Weigeringsgronden onder de Woo
De Woo handhaaft in het beoordelingskader voor informatieverzoeken de meeste weigergingsgronden uit de Wob.
Daaraan voegt de Woo een nieuwe weigeringsgrond toe, die inhoudt dat het bestuursorgaan de openbaarmaking van informatie achterwege kan laten, indien het belang daarvan niet opweegt tegen de bescherming van het milieu. Het kan bijvoorbeeld nodig zijn om informatie over voortplantingsgebieden en de habitat van zeldzame soorten niet met het publiek te delen. In de Woo wordt tevens bepaald dat openbaarmaking kan worden geweigerd, indien het belang van openbaarheid niet opweegt tegen het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen. In de praktijk komt deze nieuwe weigeringsgrond neer op een wettelijke uitwerking van bestaande rechtspraak, die al jaren wordt toegepast bij de beoordeling of het bestuur een informatieverzoek terecht heeft geweigerd ter voorkoming van onevenredige benadeling van de overheid.
Het voorkomen van onevenredige benadeling of bevoordeling was onder de Wob een zo veel gebruikte weigeringsgrond, dat deze verwerd tot een all-purpose excuus om informatie achter te houden. Daar moet de Woo verandering in brengen. Informatie mag niet langer worden geweigerd wegens een onevenredige bevoordeling van betrokkenen of derden, zoals in de Wob wel het geval was. Daarnaast mag informatie wegens onevenredige benadeling van betrokkenen of derden, indien het milieu niet in het geding is, slechts worden geweigerd in uitzonderlijke gevallen. De weigergingsgrond mag dus niet langer worden ingezet als ‘vangnetbepaling’.
Bij het bepalen of informatie moet worden geweigerd wegens concurrentiegevoeligheid, voorziet de Woo in een kleine verandering. Milieu-informatie die niet in vertrouwen aan de overheid is verstrekt, valt niet langer onder deze weigeringsgrond.
Misbruik van de Woo
De Wob had zo zijn excessen. Aan de uiterste overzijde van de gesloten overheid, stond de particuliere querulant of opportunist, die de Wob misbruikte als middel om het openbaar bestuur te stangen en treiteren met een oeverloze toevloed van informatieverzoeken. Dit was al reden voor de wetgever om in 2016 de koppeling tussen de Wob en de Wet dwangsom en beroep bij niet-tijdig beslissen te verbreken. De wetgever heeft daar in de Woo nog een antimisbruikbepaling aan toegevoegd. Indien het evident is dat de verzoeker in het kader van de Woo een ander doel heeft dan het verkrijgen van publieke informatie, of indien het verzoek evident geen bestuurlijke aangelegenheid betreft, kan het bestuursorgaan besluiten het verzoek in het geheel terzijde te leggen en niet te behandelen. De praktijk zal moeten uitwijzen hoe door bestuursorganen aan deze antimisbruikbepaling, meer in het bijzonder aan de ‘evidentie’, invulling zal worden gegeven.
Verwachtingen van de Woo
Het is niet de bedoeling om de bestaande Wob-praktijk onder een nieuwe vlag voort te zetten. De wetgever heeft een structurele verandering in de omgang met informatie op het oog. Uiteindelijk moet een zekere balans ontstaan tussen transparantie en de zorgvuldige omgang met andere publieke doelstellingen. De insteek van de Woo lijkt in dit verband realistisch, door de nadruk te leggen op accentverschuivingen en niet te streven naar hoog gegrepen hervormingen.
Binnen 5 jaar na de inwerkingtreding van de Woo zal het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een evaluatie van de wet delen met Eerste en Tweede Kamers van de Staten-Generaal. Daaruit zal moeten blijken in hoeverre de doelstellingen van de nieuwe wet zijn verwezenlijkt.
Meer informatie
Dit artikel is geschreven door Ben van Nieuwaal van LVH Advocaten. Neem in geval van vragen over dit artikel contact op via ons algemene nummer 010-209 27 77.
