Kritisch bouwtoezicht of overhaaste handhaving?
Het komt voor, dat het openbaar gezag vermoedt dat de kwaliteit van een gebouw niet deugt. Dat is niet altijd eenvoudig aan te tonen. Zeker als het om technische voorschriften gaat, waarvan alleen met uitvoerig testen kan worden bepaald of daaraan wordt voldaan. Daarover ging een recente zaak bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. Centraal stond het Bouwbesluit.
Normen van het Bouwbesluit
Volgens het Bouwbesluit moet een gebouw voldoen aan diverse normen. Die normen zien onder meer toe op de bouwkundige kwaliteit van de constructie, de gezondheid van personen en de veiligheid. Onder de veiligheidsnormen bevinden zich bijvoorbeeld voorschriften die het gevaar op het ontstaan en het uitbreiden van brand moeten tegengaan.
De brandweer, die voor het openbaar gezag toeziet op de veiligheid in gebouwen, onderscheidt in een pand diverse brandcompartimenten. De grenzen van die ruimten bepalen het maximale bereik waarbinnen brand mag uitbreiden. Om te voorkomen dat branden uitbreiden naar een ander compartiment, moeten er brandwerende voorzieningen aanwezig zijn. Die moeten geschikt zijn om het doorslaan of overslaan van een brand gedurende ten minste twintig minuten te voorkomen.
De brandwerendheid van de voorzieningen wordt beoordeeld volgens de methodiek die is omschreven in NEN-norm 6068. Alle berekeningen van brandoverslag die nodig zijn voor het aanvragen van een bouwvergunning, moeten volgens deze norm worden uitgevoerd.
Onzekerheid en brandwerendheid van vloersysteem
Tijdens een controle van de brandveiligheid van een pand in Nijverdal, ontstond recentelijk twijfel over een vrij oude verdiepingsvloer. Het ging om een zogenaamde Perfora vloer, een licht vloersysteem van keramische, holle steen, dat men tot de jaren 1970 gebruikte. Over dit betrekkelijk gedateerde vloersysteem bestonden geen bekende testgegevens. Het was daarom niet bekend hoe lang de vorm van de vloer bij brand gehandhaafd zou blijven. Waarschijnlijk zou de stabiliteit van de vloer worden verzwakt, zo was het oordeel van een ingeschakeld ingenieursbureau. Wat de verdere gevolgen zouden zijn voor de omvang van een uitgebroken brand, was niet helemaal duidelijk. Wel was het de verwachting, aldus de deskundige, dat de brandwerendheid geen twintig minuten zou duren.
Procedure tot hoogste instantie
Het college van burgemeester en wethouders besloot in te grijpen. Voor haar was het risico op brand te groot en de geschiktheid van de brandwerende voorzieningen te onduidelijk. Het college liet verder onderzoek achterwege, omdat een test van de brandwerendheid van de constructie niet goed mogelijk was. Daarvoor zou namelijk een aanzienlijke oppervlakte van het betreffende materiaal moeten worden getest, maar dat was niet beschikbaar. Het college liet de onzekerheid daarom voor rekening van de eigenaar.
Aan de eigenaar werd daarom een last onder dwangsom opgelegd. De eigenaar moest ervoor zorgen dat de vloer zou voldoen aan de eis van een brandweerstand tussen brandcompartimenten van twintig minuten, volgens de norm van NEN 6068. Voor iedere week dat de eigenaar daar niet aan voldeed, moest deze een bedrag van vijfentwintighonderd euro betalen. Een flinke financiële last, bovenop de kosten die de eigenaar al zou moeten maken voor het onderzoeken, aanpassen en eventueel vervangen van de vloer.
De eigenaar verzette zich hiertegen in een bestuursrechtelijke procedure, die diende tot de hoogste instantie.
De rechtbank gaf het college uiteindelijk gelijk. Het college mocht volgens de rechtbank afgaan op het deskundigenrapport. Daaruit zou namelijk voldoende zijn gebleken dat de vloer niet aan de geldende norm voldeed.
Raad van State fluit college terug
Hoewel de deskundige had gerapporteerd over zijn verwachting, dat de vloerconstructie het minder dan twintig minuten zou uithouden, was niet daadwerkelijk bevestigd of die verwachting klopte. Op een verwachting dat de constructie niet voldoet, mag een handhavingsbesluit niet worden gebaseerd. Dat het verrichten van verder onderzoek erg moeilijk was, vormt volgens de Raad van State geen reden daar anders over te denken. Dat was het probleem van het college. De last onder dwangsom ging onderuit en de eigenaar werd een zware financiële strop bespaard.
Een gevoelsmatig wat onbevredigende uitspraak misschien, maar de formele lijn van de Raad van State past bij de normstelling in het Bouwbesluit. Daarin is immers niet bepaald, dat de eigenaar in overtreding is als hij verzuimt aan te tonen dat de vloer aan de normen van NEN 6068 voldoet. Het is aan het openbaar gezag om aan te tonen dat de vloer daar niet aan voldoet. Voor het college ligt in deze zaak dus de moeilijke taak om dit oude vloersysteem, waarvan niet veel materiaal beschikbaar is, op een of andere wijze betrouwbaar te laten toetsen op de brandwerendheid. Tot zover heeft de eigenaar dus het voordeel van de twijfel. En dat scheelt nogal aan kosten.
Bestuurlijke handhaving en LVH Advocaten
LVH Advocaten behandelt veel zaken op het gebied van bestuurlijke handhaving.
